Как тратятся бюджетные миллиарды? Кто следит за тем, чтобы деньги работали на город?
Алтай Бердикулов, председатель Ревизионной комиссии Алматы, объясняет, зачем нужен внешний аудит, как он помогает решать реальные городские проблемы – от экологии до неэффективных закупок, и почему сегодня аудитор больше похож на стратега, чем на контролера.
– Алтай Рахимович, вы много лет в финансах и управлении. Что привело вас к госаудиту?
– Я окончил Казахскую государственную академию управления (NARXOZ). Свою карьеру начал в Национальном банке Республики Казахстан в 1999 году. Затем длительное время работал в банках второго уровня и в АО «Самрук-Казына», где занимался управлением финансовых рисков. Позже возглавлял отдел внутреннего контроля в аппарате акима Алматы, был заместителем председателя правления АО «НК «СПК Алматы» и заместителем руководителя аппарата акима города. А в 2022 году принял предложение возглавить Ревизионную комиссию Алматы. Это возможность работать в интересах города, менять систему изнутри, делая ее более прозрачной и эффективной.
– Чем на самом деле занимается Ревизионная комиссия? Это как налоговая или что-то другое?
– Нет, мы не налоговая. Ревизионная комиссия – это независимый орган внешнего государственного аудита. Мы проводим:
аудит эффективности использования бюджетных средств и государственного имущества;
проверку соответствия законодательству, в том числе в сфере госзакупок;
аудит консолидированной финансовой отчетности;
анализ исполнения местного бюджета, в том числе поступлений.
То есть мы проверяем, как расходуются средства местного бюджета, насколько эффективно используется государственное имущество, соблюдаются ли законы.
Проще говоря – мы видим все, что скрывается за красивыми отчетами.
– В чем главная цель вашей работы? Найти ошибки или помочь их не допускать?
– В общественном сознании аудитор все еще ассоциируется с советским «ревизором» или следователем. Но современный аудитор – это прежде всего эксперт, который помогает выявить слабые места в управлении, устранить их, дав нужные рекомендации, и повысить эффективность. Не для наказания, а для развития.
Наша задача – не карать, а анализировать, чтобы система могла учиться на ошибках. Прогресс невозможен без прозрачности, сотрудничества и готовности к изменениям. Мы не надзорный орган – мы партнер перемен, направленных на повышение качества жизни населения.
– Какие результаты показывают ваши проверки? Есть ли реальные изменения?
– Конечно. К примеру, в 2024 году мы провели 11 аудиторских мероприятий на 28 объектах. Общий охват составил 571,1 млрд тенге (в 2023 году – 481,2 млрд). Обнаружены нарушения на сумму 431,6 млрд тенге, в том числе:
финансовые нарушения – 27,7 млрд;
неэффективное использование активов – 244,3 млрд;
ошибки в планировании – 159,6 млрд.
В бюджет было возмещено 11,9 млрд тенге – в 8 раз больше, чем годом ранее.
– Впечатляющие цифры. А что стоит за ними?
– Аудит охватывает широкий спектр – от больниц и школ до коммунальных предприятий. За последние три года мы фактически охватили все ключевые отрасли. По результатам проверок были выданы предписания и рекомендации, многие из которых исполнены добровольно или в принудительном порядке.
– Приведите примеры, которые наглядно иллюстрируют результат.
– Экология – одна из наиболее чувствительных тем для горожан. Основные источники загрязнения воздуха в Алматы – это автотранспорт, ТЭЦ и котельные, негазифицированный частный сектор и промышленные предприятия.
По нашей инициативе в 2023 году правительство поддержало предложение о введении обязательного лицензирования деятельности станций технического осмотра. Также была учтена рекомендация об исключении из Кодекса об административных правонарушениях нормы, допускающей предупреждение за эксплуатацию автотранспорта с превышением допустимых выбросов.
В рамках системного подхода к вопросам экологии Ревизионная комиссия разработала и передала в акимат Карту всех факторов, влияющих на экологическое состояние города. Уверен, что это позволит выстроить эффективную модель управления и усилить ответственность всех участников.
– Есть ли примеры в других отраслях?
– Да, показательной была проверка системы пассажирских перевозок. Мы выявили основные причины снижения качества: игнорирование остановок, превышение скорости, невыход транспорта на линии. Транспорт – это нервная система города. Мы предложили внедрить комплекс мер по улучшению инфраструктуры, повышению квалификации водителей, оптимизации маршрутов. Это повысит безопасность и комфорт, а также снизит нагрузку на дороги и улучшит экологию.
Также важно отметить результаты проверки Управления культуры. Мы рекомендовали оцифровать музыкальное наследие Казахстана и разместить его на глобальных музыкальных платформах. Сегодня казахские народные произведения уже доступны в Spotify, Apple Music и других сервисах.
– Где можно ознакомиться с итогами проверок? Они являются публичными?
– Да. Все отчеты размещаются на нашем официальном сайте, и каждый может с ними ознакомиться.
– Какие системные проблемы требуют отдельного внимания?
– Мы выявили глубинные проблемы в сфере планирования, контроля и исполнения бюджета. В частности:
оплата строительных работ без подтверждающих документов;
отсутствие подтверждения технического и авторского надзора;
недостаточная интеграция между порталами государственных закупок и казначейством;
допуск недобросовестных подрядчиков, которые продолжают выигрывать тендеры, несмотря на нарушения.
Только по одному направлению – незавершенному строительству – с 2013 по 2022 год образовался 551 проблемный объект на сумму 526,6 млрд тенге. Из них 270 объектов остаются незавершенными, 281 – не переданы в госсобственность.
По результатам проверок недобросовестным подрядчикам выносятся предписания по возмещению средств или восстановлению работ. Однако подрядчики не спешат их исполнять и могут годами тянуть с устранением замечаний.
При этом недобросовестные подрядчики продолжают участвовать в государственных закупках и получать значительные объемы, подделывая гарантии и документы, подтверждающие опыт работы.
Наличие в городе Алматы большого количества проблемных объектов свидетельствует о несостоятельности действующего Реестра недобросовестных поставщиков. Зачастую подрядчики остаются безнаказанными и выходят из данной ситуации через суды, процедуры банкротства или ликвидации.
Сегодня легче купить новую строительную лицензию, чем возмещать средства и восстанавливать некачественно построенный государственный объект.
При этом даже в таких условиях акиматом была завершена значительная часть долгостроев.
– У вас есть решение этой проблемы?
– Единственным действенным решением является цифровизация. Мы настаиваем на:
автоматизации процессов планирования и мониторинга бюджетных инвестиций;
модернизации платежной системы казначейства;
пересмотре функционала портала госзакупок;
усилении контроля за обеспечением исполнения договоров;
создание Реестра поставщиков с учетом истории договорных отношений, аффилированности, рейтинга надежности.
– Вы также упомянули об анализе поступлений в местный бюджет. Какую работу проводит Ревизионная комиссия в этом направлении?
– По нашим рекомендациям в 2023-2024 годах поступления в местный бюджет увеличены на 200 млрд тенге. Это результат комплексной работы по трем направлениям:
Легализация торговли на рынках. В 2022 году выявлено, что около 50% рынков города работают вне правового поля. Мы настояли на паспортизации торговых точек. В результате 19 898 точек были легализованы, что увеличило поступления по индивидуальному подоходному налогу в 2,5 раза: с 52,5 млрд тенге в 2022 году до 133,1 млрд в 2024-м.
Реклама. 60% наружной рекламы в Алматы размещается с нарушениями. По нашим рекомендациям проведена ревизия договоров и ставок. В результате налоговые поступления выросли с 3,5 млрд до 5,1 млрд тенге.
Штрафы. Мы выявили слабую интеграцию между системами «Сергек» и частными судебными исполнителями. После нашей инициативы улучшено администрирование штрафов. В результате поступления по штрафам увеличились с 10,3 млрд до 42,7 млрд тенге.
Также по итогам проверки аренды коммунального имущества в этом году мы обнаружили, что объекты коммунальной собственности сдаются по заниженным ставкам – в среднем 818 тенге за м², что в шесть раз ниже рыночной. Если установить адекватные тарифы, бюджет может дополнительно получать до 15 млрд тенге ежегодно. Но для этого необходим пересмотр нормативной базы, в том числе через маслихат.
– А как обстоит дело с системой государственного планирования?
– Мы провели анализ Плана развития города Алматы на 2021-2025 годы и установили, что реальный бюджет имеет слабую связь с Планом развития. Отдельные задачи плана не подкреплены финансированием, а многие расходы не связаны с задачами стратегии.
Яркий пример – качество воздуха. Хотя экология – это приоритет, в самом плане нет ни одного показателя, касающегося загрязнения воздуха. При этом уровень концентрации PM2.5 превышает норму ВОЗ в четыре раза (средний уровень в 2024 году составил 20,3 мкг/м³).
Из 16,8 млрд тенге, выделенных на 2024 год Управлению экологии, треть бюджета тратится на благоустройство и текущие расходы.
А приоритет должен быть на борьбе с загрязнением и контроле за качеством воздуха.
– Одной из ваших системных рекомендаций было институциональное разделение функций госорганов. Расскажите подробнее.
– В январе 2021 года на заседании Высшего совета по реформам глава государства отметил важность повышения взаимосвязанности стратегического и бюджетного планирования. Иными словами, целевые индикаторы Плана развития должны быть напрямую увязаны с бюджетными расходами и конечными результатами реализуемых программ.
Проведенный сопоставительный анализ Плана развития и фактических бюджетных расходов акимата показал, что уровень их взаимосвязи остается низким.
Причины этого кроются как в системных факторах, так и в организационных упущениях со стороны структурных подразделений акимата – Управления экономики и Управления финансов. В сложившейся практике стратегия и бюджет разрабатываются разрозненно, без комплексного анализа эффективности финансируемых мероприятий и проектов.
Дополнительно усугубляет ситуацию отсутствие детализации консолидированной отчетности по объектам, находящимся на стадии незавершенного строительства или не переданным в государственную собственность.
Объединение функций бюджетного планирования и исполнения в рамках одного органа – Управления финансов – ограничивает контроль за реализацией бюджетных инвестиционных проектов. Такое совмещение функций создает конфликт интересов, снижает прозрачность и размывает ответственность между этапами формирования и исполнения бюджета.
В действующей модели невозможно обеспечить объективную и независимую оценку запланированных проектов, поскольку один и тот же орган отвечает и за их разработку, и за последующий контроль исполнения. В результате ослабляется контроль, а финансирование может выделяться без должного анализа экономической целесообразности.
Для устранения этих ограничений и синхронизации бюджета с Планом развития предлагается институциональное разделение функций между двумя самостоятельными управлениями.
– Как вы видите практическую реализацию институционального разделения?
– Мы предлагаем создать два отдельных органа, каждый из которых будет отвечать за свой участок работы. Первый – это Управление по стратегическому и бюджетному планированию. Его ключевая задача – формировать стратегические ориентиры экономической политики города. Оно должно разрабатывать бюджет с учетом приоритетных целей и проводить экспертную оценку всех бюджетных заявок. То есть не просто распределять средства, а заранее понимать, какие инициативы действительно приведут к ощутимым результатам.
Второй орган – Управление по исполнению бюджета и управлению коммунальной собственность. Он будет отвечать уже за контроль реализации утвержденных программ: осуществлять мониторинг исполнения бюджета, контролировать кассовые расходы, обеспечивать передачу завершенных объектов в коммунальную собственность. Также на него ляжет задача по составлению консолидированной финансовой отчетности и управлению государственным имуществом.
– Что это даст городу на практике?
– Во-первых, это повысит качество стратегического планирования – появится четкая связь между целями и ресурсами. Во-вторых, мы сможем объективно оценивать эффективность каждого проекта еще на стадии заявки. В-третьих, появится более жесткий контроль за исполнением бюджета. И наконец, это позволит сократить сроки передачи объектов в госсобственность и выстроить прозрачную систему с четким разграничением полномочий и ответственности.
– За масштабными результатами, о которых вы рассказали, наверняка стоит сильная команда. Кто эти люди?
– Конечно, прежде всего, это заслуга сильной и слаженной команды. Я горжусь своими специалистами. Это действительно звездный состав – как «Барселона» времен Гвардиолы: каждый на своем месте, каждый вносит вклад в общее дело.
Билл Гейтс как-то сказал: «Токарь высочайшей квалификации получает в разы больше обычного токаря, а программист высочайшей квалификации стоит в 10 000 раз больше обычного программиста». И я полностью с этим согласен. Зачем держать большое количество случайных людей, если можно нанять одного профессионала, приносящего реальную пользу?!
Государственные аудиторы – это специалисты с профильным образованием, практическим опытом и глубокими знаниями в бюджетном законодательстве. Но даже самый опытный аудитор не может быть экспертом во всех отраслях. Поэтому при необходимости мы подключаем технических экспертов: инженеров, строителей, врачей и аналитиков.
Аудитор может выявить несоответствия в документации, а эксперт – оценить техническое качество, проверить соответствие стандартам, предложить прикладное решение. Именно в тандеме рождается полноценный, объективный и всесторонний анализ.
Каждое заключение проходит тщательную проверку в отделе контроля качества и административно-правовом отделе – на предмет объективности, обоснованности и соответствия нормативам.
Наши сотрудники – настоящие профессионалы. И это не просто слова. Мы осознаем, что аудиторская работа сопряжена с рисками коррупционного давления. Поэтому ввели систему премирования и поощрения на основе результатов работы. Это позволило не только повысить мотивацию, но и снизить риски. Объем возмещенных средств увеличился с 400 млн тенге в 2022 году до 12 млрд в 2024-м.
Я как руководитель, со своей стороны, стремлюсь создавать комфортные условия труда, поощрять за результат, обеспечивать возможности для повышения квалификации и продвижения. Способности, знания и достижения должны находить отражение в карьерном росте и признании.
– Насколько нам известно, в адрес Ревизионной комиссии и лично в ваш адрес поступают обращения, в том числе коллективные, с критикой в части внутреннего климата, трудовых отношений и исполнения предписаний надзорных органов. Как вы можете прокомментировать эти сигналы и какие меры принимаются для урегулирования подобных ситуаций?
– Критика есть, и она будет. Мы осознаем: с ограниченными ресурсами нам приходится выбирать между широтой охвата и глубиной анализа. Наш штат – около 40 человек. Можно формально охватить 100 объектов, но без глубокой проработки это будет бессмысленно. Мы сознательно выбираем качество. В 2024 году выявили ущерб на 28 млрд тенге, возместили – 12 млрд. Это реальный результат.
Некоторые говорят: «комиссия закрыта, не работает с жалобами граждан». Но все предельно ясно: мы действуем строго в рамках закона. Перечень объектов аудита формируется на основании анализа рисков, поручений Администрации президента, Высшей аудиторской палаты и предложений маслихата. Если закон изменится – с удовольствием расширим функции и усилим работу с населением. Но тогда придется увеличить и штат.
Что касается давления – оно есть. Ведь мы вскрываем хищения, махинации, халатность. Естественно, это не всем по душе. Иногда пытаются дискредитировать, мешать. Поэтому враждебные выпады, в том числе по исполнению трудовых отношений внутри комиссии и так далее, мы стараемся пережить. Как писал Булгаков: «Оскорбление – обычная награда за хорошую работу».
Мы понимаем: конструктивную критику надо слушать и принимать. К примеру, в 2024 году нашу деятельность проверяла Высшая аудиторская палата, по итогам которой были даны ряд рекомендаций и поручений по улучшению и совершенствованию. На сегодня все поручения исполнены и сняты с контроля.
– Вы затронули тему цифровизации и контроля. Что, на ваш взгляд, станет ключевым в работе Ревизионной комиссии в ближайшее время?
– Совместно с акиматом мы создали оцифрованную базу данных местного бюджета за 2022-2025 годы. Органы власти получили централизованный доступ к информации по инвестиционным проектам и текущим расходам. Мы продолжаем оцифровывать процессы мониторинга.
Перед нами стоит задача – в кратчайшие сроки повысить финансовую дисциплину. Для этого нужно внедрить жесткий контроль внутри информационных систем портала госзакупок и казначейства. Иначе говоря, «дырявое ведро водой не наполнить».
И последнее. Я хочу обратиться ко всем – государственным служащим, подрядчикам, предпринимателям: мы с вами вместе строим не просто здания и сооружения. Мы проектируем будущее города и страны. И от нашей общей ответственности зависит, каким оно будет.
– Это важный посыл. Спасибо за откровенность и за вашу работу.
– Благодарю.